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2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》。2017年1月16日，国务院印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（简称《意见》），对矿产资源有偿使用制度改革提出了总体的要求。事实上，从2016年开始，包括《关于全面推进资源税改革的通知》《全国矿产资源规划（2016～2020年）》《自然资源统一确权登记办法（试行）》在内的多部政策、文件的出台，将矿产资源领域的有偿使用制度改革提到了新的高度，也让具体办法的制定和实施加快提上了日程。 我国矿产资源有偿使用始于20世纪90年代初，现已建立有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度。而在矿产资源的税费体系中，主要包括探矿权采矿权价款、探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等主要税费项目。2015年，我国征收矿产资源税费总额约2065亿元。 国土资源部调控和监测司负责人在解读《意见》时向外界表示，现有矿产资源有偿使用制度还很不完善，表现在矿产资源税费缺乏整体设计、定位不准确、功能不清晰，矿业权使用费调整机制不合理，矿业权出让未充分发挥市场决定性作用，矿业权出让审批权限与中央简政放权要求不适应等问题。可以说，《意见》中对于矿产资源部分的改革要求，正是基于这一现状而提出。 矿产资源权益金制度改革被认为是有偿使用制度改革中的关键内容之一。在最新出台的《矿产资源权益金制度改革方案》中，从矿业权出让环节，矿业权占有环节，到矿产开采环节，矿山环境治理恢复环节，均进行了重要的改革。同时明确表示，改革的原则之一为“调整中央财政与地方财政利益关系，提高中央财政分享比例，弱化地方政府与资源开发的直接利益关系”。 国土资源研究院矿业权管理处相关负责人向经济观察报记者表示，最早的国家权益金是一个狭义的概念，是矿产资源国家所有的所有者权益。“在新的矿产资源有偿使用制度改革中，国家权益金制度是由财政部牵头，按照财政部的提法，它是一个大的体系，这一税费体系变革，对于矿业领域势将带来重大的影响。与此同时，从国家整体利益以及行业健康发展的角度考量，中央、地方政府以及企业的权益，在改革的过程中，无不需要谨慎权衡。”该负责人表示。 按照规划，2017年底前，财政部将会同矿产资源主管部门研究修订或制定《矿业权占用费征收使用管理办法》、《矿业权出让收益征收使用管理办法》，并开展试点工作。到2020年之前，《矿产资源法》和配套法规的相关规定亦将完成研究修订。 市场化出让 2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，从审计6个省1724宗矿业权及相关资金情况看，共有391宗矿业权在审批、出让转让或开发管理中存在违法违规问题，其中国土资源部门违规审批出让88宗矿业权；国有矿业企业违规转让或收购92宗矿业权及相关股权；国有地勘单位或个人利用掌握的地勘资料等内部信息介入104宗矿业权申报或交易，从中牟取私利；有关地方违规批准在禁采区内设立矿业权63宗，自然保护区设立前已存在的44宗矿业权也未作退出安排。此外，还发现违规征缴使用矿业权相关资金35.81亿元，其中6.28亿元被用于对外投资、出借或人员经费等。审计指出问题后，有关地方通过追缴、没收违法所得等整改问题金额9.9亿元。 国土资源研究院管理处相关负责人表示，矿产资源开发利用的专项审计是近几年才被纳入中央年度审计的。之所以被纳入审计，与近年来涉矿腐败案件频发相关。王联军认为，要遏制矿产资源领域的违法违规，从制度层面讲，需要尽快结合矿产资源管理领域的改革，补齐制度“短板”，这主要涉及矿业权出让转让管理制度、国家财政出资勘查形成的资源储量成果管理和矿业权价款评估制度、矿产资源税费制度改革、矿产开发地质生态环境保护机制等。 事实上，这样的制度“补短板”已经提出、酝酿数年之久。2016年12月30日，《矿产资源权益金制度改革方案》（简称《方案》）最终出炉。《方案》认为，现有探矿权价款、采矿权价款针对国家出资探明矿产地，反映国家投资收益。按照充分实现矿产资源国家所有者权益的原则，矿业权出让收益适用于所有国家出让的矿业权，矿业权出让时一次性确定。 该方案要求取消现有探矿权价款、采矿权价款，设立矿业权出让收益，并建议全面推进矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为，同时调整矿业权审批权限，与此同时，在收益分成上，中央与地方的关系有所调整。原因在于，作为国家所有的矿产资源，矿业权出让收益本应作为中央财政收入，考虑到我国矿产资源主要集中在中西部地区，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益关系，既要体现对中西部地区的支持，又要适当弱化地方政府与资源开发的直接利益关系，减少私挖乱采、贱卖资源等行为，方案建议将矿业权出让收益中央财政与地方财政分享比例定为5：5。 上述负责人向经济观察报记者表示，在矿产资源税费中，资源补偿费在过去是国家所有者权益，收益属于中央财政，但收得很少，价款则涉及到与地方政府的分成，这使得地方政府与资源开发之间形成复杂的利益关系。改革之后，矿业权原则上实行招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让，将使得这部分收益更加透明，中央、地方的收益分成也更加明确。 税费变革 河北省平泉县某家较大规模的铁矿采、选企业，在生产高峰时期，年产铁矿接近800万吨。2015年，当铁矿价格连同钢铁价格一跌再跌，终于跌进了历史低谷的时候，这家当地的铁矿大户终于停掉了铁矿业务，转而大力发展其他产业。 该公司财务负责人告诉经济观察报，在矿产资源税费中，资源税是最大的收费项目。平泉所产的铁矿产品属于贫矿，资源税从开始的9.6元每吨，变为后来的4.8元每吨。2015年下半年，该公司因市场原因决定停产之时，河北省的资源税也从原来的“从量计收”变成了“从价计收”，税的多少开始与价格挂上了钩。上述负责人向经济观察报表示，税与价格挂钩，也意味着和企业的效益挂上了钩，对企业来说，这是一件好事。 而今，作为矿产资源权益金制度改革的一项重要内容，资源税的改革将全面推开。根据《方案》的要求，未来对大部分矿产资源品目均实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。同时，按照清费立税原则，将矿产资源补偿费适当并入资源税，取缔违规设立的各项收费基金，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系。 在矿业权占有环节，将探矿权使用费、采矿权使用费调整为矿业权占用费，占有矿业权从事矿产资源勘查开采者依法缴纳矿业权占用费。矿业权占用费，是国家长期的、基础性收益，相当于国外的矿地租金。矿业权占用费依据占地面积、单位面积定额，由财政部门会同矿产资源主管部门按年征收。单位面积定额分探矿、采矿两类，并根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，建立动态调整机制，增强其调控矿业权市场“跑马圈地”、“圈而不探”的功能。 在国土资源研究院矿业权管理处相关负责人看来，这样的动态调整机制正是其中的关键。“矿业权使用费长期以来是一个固定的收费项目，按照每平方公里多少钱，每年交多少，没有形成一个动态的调整机制。例如，在过去矿业大热的十年，市场申请矿权的积极性比较高，在这种情况下，政府需要有一些调控措施来提高其持有成本，但此前国内缺乏这种动态调控机制，无论市场冷热都是固定的标准，使得无法利用经济手段调控矿业权的数量和使用者的持有意愿。” 该负责人告诉经济观察报，“动态调整机制建立之后，拉大了阶梯度，持有时间越长，单位面积的使用费就会越高，持有成本会越高，圈而不探、圈而不采的现象能够在一定程度上得到遏制。” 除此之外，通过建立矿山环境治理恢复基金，矿山治理环节在改革中将得以强化。《方案》要求，矿山企业需单设会计科目，根据矿山环境治理与生态恢复的要求，按照销售收入一定比例提取矿山环境治理恢复基金，计入企业成本，提取的资金由企业用于开展矿山环境保护和综合治理。有关部门根据各自职责，按照放管服改革要求，建立动态监管机制，加强事中和事后监管，督促企业落实矿山环境治理恢复责任。对达不到矿山环境恢复治理要求的，要强制企业整改。 |
来源:经济观察报 作者：李紫宸
